Alternative Liste Radevormwald

Professor Dr. jur. Fritz Ossenbühl

Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn

Gutachtliche Stellungnahme zum Bürgerbegehren „Erhaltet das „aquafun" in der Stadt Radevormwald"

I. Auftrag und Sachverhalt

Der Bürgermeister der Stadt Radevormwald hat mich mit Schreiben vom 31.08.2006 gebeten, in einer rechtsgutachtlichen Stellungnahme die Frage zu beantworten, ob das genannte Bürgerbegehren rechtlich zulässig ist. Die gutachtliche Stellungnahme dient der Vorbereitung der für den 19.09.2006 anberaumten Sitzung des Rates der Stadt Radevormwald, in der über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entschieden werden soll.

Die Stadt Radevormwald betreibt ein Freizeitbad als alleinige Gesellschafterin in der Form einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung unter der Bezeichnung Bäder Radevormwald GmbH, die unter der Kurzbezeichnung „aquafun" geführt wird. Das Freizeitbad umfasst derzeit die Bereiche Schwimmbad, Sauna und das Bistro, die mit 20 Mitarbeitern und 1-2 Zeitarbeitskräften betrieben werden. Neben Erlösen aus Eintrittsgeldern erhält die Bäder Radevormwald GmbH Mittel aus den Erträgen der Stadtwerke Radevormwald GmbH, deren Anteile in Höhe von 51% der Bäder Radevormwald GmbH gehören. Die Erlöse haben zu keiner Zeit zur Finanzierung ausgereicht. Ein Verlustausgleich erfolgte bis vor 4 bis 5 Jahren über den städtischen Haushalt, der allerdings zur Zeit dem Nothaushaltsrecht untersteht. Seit einigen Jahren wird der laufende Betrieb über Kassenkredite finanziert. Zuschüsse durch den städtischen Haushalt werden nicht mehr gezahlt und sind auch angesichts des Nothaushaltsrechts nicht zu erwarten.

Um eine Schließung des Freizeitbades zu vermeiden, hat der Aufsichtsrat ein Sanierungskonzept beschlossen, welches mit einer Neustrukturierung auf der

 

Angebotsseite verbunden ist. Danach soll die mit besonders hohen Kosten belastete Wasserfläche reduziert und für neue Angebote, insbesondere einen gesundheitsorientierten Fitnessbereich, Raum eröffnet werden. Aufgrund des Sanierungskonzeptes soll das jährliche Defizit um ca. 800.000,00 € vermindert werden. Bei der Erarbeitung der Sanierungskonzeptes wurde ein privates Consulting-Unternehmen beratend eingeschaltet.

Gegen diese Sanierung wendet sich das Bürgerbegehren „Erhaltet das „aquafun"!". Danach soll für einen Bürgerentscheid folgende Frage zur Abstimmung gestellt werden:

„Soll der Rat den/die Vertreter der Kommune in der Bäder GmbH anweisen dafür zu stimmen, dass das Freizeit- und Spaßbad „aquafun" in seiner heutigen Form als Bad für alle Bevölkerungsgruppen erhalten bleibt?"

Dem ist folgende Begründung beigefügt:

„Das „aquafun" in Radevormwald ist aufgrund seines Wasserflächenangebotes in der Lage die unterschiedlichsten Bedürfnisse zu befriedigen und ist damit ein wesentlicher Bestandteil des sozialen Lebens in Radevormwald. Es ist nicht nur ein Ort sportlicher Betätigung, sondern bietet jungen Familien, Kleinkindern, Kindern und Jugendlichen Möglichkeiten sinnvoller Freizeitgestaltung. Im Falle des Teilabrisses würde das Bad insbesondere bei Familien, Kindern und Jugendlichen seine Attraktivität verlieren. Darüber hinaus führt der angestrebte Teilabriss nicht zu einer verbesserten betriebswirtschaftlichen Situation, sondern es ist mit einem wachsenden Defizit zu rechnen."

Dem Bürgerbegehren ist auch ein Kostendeckungsvorschlag beigefügt.

Im Folgenden soll geprüft werden, ob das Bürgerbegehren den gesetzlichen Anforderungen genügt. Ausgeklammert wird die Frage der Vertretungsberechtigung und des notwendigen Quorums für das Bürgerbegehren.

 

II. Zur Fragestellung des Bürgerbegehrens

Zentrales Element eines Bürgerbegehrens ist die Fragestellung. Sie bezeichnet den Gegenstand, der aus der Entscheidungskompetenz des Rates herausgelöst werden und den Bürgern zur Entscheidung vorgelegt werden soll. Diese Entscheidung kann auf direkt-demokratischem Wege nur mit einem „Ja" oder „Nein" getroffen werden (§26 Abs.7 Satz 1 GO NW). Aus diesem Grunde muss die Fragestellung namentlich zwei strengen Anforderungen genügen. Zum einen muss die Fragestellung eine „eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes" enthalten.

Vgl. Klaus Ritgen, Bürgerbegehren und Entscheid in den Jahren 2002 - 2004, NWVBI. 2004, 441 ff. (442).

Zum anderen muss der abstimmende Bürger aus der Fragestellung erkennen können, welche praktische Tragweite seine Entscheidung hat. Der Ersatz von Entscheidungen von Repräsentativorganen durch direkt-demokratische Abstimmungen ist - was in der Sache liegt - notwendigerweise mit einem Verlust an Entscheidungsrationalität verbunden. Gerade deswegen sind an die Informations- und Klarheitsfunktionen der Fragestellung eines Bürgerbegehrens strenge Anforderungen zu stellen. Die abstimmenden Bürger treffen, die erforderlichen Mehrheiten vorausgesetzt, eine kommunalpolitische Entscheidung von großer Bedeutung, die alle Einwohner betrifft und angeht. Deshalb müssen sie eine hinreichende Vorstellung davon haben, worüber sie abstimmen. Dazu reichen allgemeine, vielfach benutzte Wendungen wie „Es soll alles beim Alten bleiben!" oder „ Wir lehnen Veränderungen ab!" nicht aus. Falls es um Erhaltung des bisherigen Zustandes einerseits und um Änderungskonzepte andererseits geht, muss das Für und Wider zwischen diesen Entscheidungsalternativen aus der Fragestellung und der ihnen beigefügten Begründung und dem etwa vorhandenen Kosten Voranschlag jedenfalls in den wesentlichen Punkten und in ihren Auswirkungen erkennbar sein.

Eine solche Entscheidungsalternative liegt naturgemäß allen sog. kassatorischen Bürgerbegehren zugrunde, die dadurch gekennzeichnet sind, dass bereits ein Ratsbeschluss vorliegt, nach welchem ein bestimmtes Projekt verwirklicht werden

 

soll, und das Bürgerbegehren darauf gerichtet ist, den Ratsbeschluss zu verhindern (zu „kassieren"). Formal geht es bei dem hier in Rede stehenden Bürgerbegehren um ein solches kassatorisches Begehren allerdings nicht. Denn es geht der Sache nach nicht um die Aufhebung eines durch einen Ratsbeschluss bereits bekräftigten Änderungskonzeptes des Freizeitbades, sondern um eine Weisung an die „Vertreter der Kommune in der Bäder GmbH, dafür zu stimmen, dass das Freizeit- und Spaßbad .... erhalten bleibt." Das Bürgerbegehren wendet sich also nicht gegen einen bereits gefassten Ratsbeschluss, sondern will einen gewünschten Ratsbeschluss durch Bürgerentscheid ersetzen. Formal ist die Konstellation als initiierendes Bürgerbegehren einzuordnen. Der Sache nach geht es aber letztlich ebenfalls um ein kassatorisches Begehren. Denn Ziel des Begehrens ist es, ein von den Organen der Bäder-GmbH entworfenes Änderungskonzept zu stoppen, d.h., seine Verwirklichung zu verhindern. Das Bürgerbegehren verfolgt also kein neues Projekt, sondern ist vielmehr auf den Erhalt des Bestandes gerichtet. Die formale Umkehrung der Konstellation einer Entscheidungsalternative ist lediglich die Folge des Umstandes, dass das Freizeitbad nicht von der Stadtverwaltung in unmittelbarer Regie betrieben wird, sondern vielmehr durch eine als juristische Person verselbstständigte Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die nach den Regeln des Gesellschaftsrechts strukturiert ist, eigene Organe hat und in ihrer Aktivität für die Stadt Radevormwald über Weisungen an die Gesellschaftsorgane erreichbar ist.

Geht es aber der Sache nach um die Verhinderung eines neuen Geschäftskonzeptes, so handelt es sich um nichts anderes als typischerweise bei kassatorischen Bürgerbegehren, nämlich um eine Entscheidungsalternative, also um zwei sich gegenüberstehende Wege einer Problemlösung, bei der sich der entscheidende Bürger nur dann ein verantwortliches Urteil bilden kann, wenn er beide Alternativen hinreichend klar und profiliert vor Augen hat.

Diese, für Bürgerbegehren notwendige Voraussetzung, ist durch das hier in Rede stehende Bürgerbegehren aus mehreren Gründen nicht erfüllt. Vielmehr ist schon die formulierte Fragestellung keine „eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes". Unklarheiten ergeben sich unter mehreren Gesichtspunkten.

1. „ Wer" soll anweisen?

Die Initiatoren des Bürgerbegehrens sehen den Ansatzpunkt für ihr Anliegen darin, durch Weisungen an die „Vertreter der Kommune in der Bäder GmbH" Einfluss auf die Geschäftsführung der Bäder GmbH zu nehmen und auf diesem Wege die Verwirklichung des Änderungskonzeptes zu verhindern. Dies ist gewiss der richtige Weg. Aber er muss auch zutreffend beschritten werden. Ein Bürgerbegehren ist gem. § 26 Abs. 1 GO NW darauf gerichtet, dass die Bürger „an Stelle des Rates" über eine Angelegenheit der Gemeinde „selbst entscheiden". Geht es also um eine, den „Vertretern der Kommune in der Bäder GmbH" zu erteilende Weisung, so muss im Falle eines Bürgerbegehrens diese Weisung durch Bürgerentscheid von den Bürgern selbst getroffen werden. Die Fragestellung des hier in Rede stehenden Bürgerbegehrens beginnt hingegen mit dem Halbsatz "Soll der Rat den/die Vertreter der Kommune in der Bäder GmbH anweisen,...". Diese Fragestellung ist auch nicht als bloße fa^on de parier zu tolerieren. Vielmehr ist diese Fragestellung sachlich falsch gestellt und obendrein aber auch für den abstimmenden Bürger irreführend. Denn nach der Fragestellung muss der abstimmende Bürger davon ausgehen, dass die eigentliche Weisung nicht durch Bürgerentscheid von ihm aus getroffen wird, sondern sozusagen durch Zwischenschaltung des Rates. Dies kann zu dem falschen Verständnis führen, dass mit dieser Einschaltung der Rat der Stadt mit in die Verantwortung für die Weisung einbezogen wird, wodurch sich der abstimmende Bürger wiederum wenigstens teilweise entlastet fühlen kann. Es ist also nicht zulässig, die falsche Formulierung der Fragestellung so umzuinterpretieren, dass sie

verstanden wird in der - richtigen - Fassung „Sollen die Vertreter....... angewiesen

werden, dafür zu stimmen....". Ein solcher Schritt zur Umformulierung würde die Grenzen einer sachentsprechenden Auslegung der Fragestellung überschreiten. Denn der Verständnishorizont für die Erfassung der Fragestellung ist an dem abstimmenden Bürger zu bemessen. Der wird sie so verstehen und verstehen müssen, wie soeben geschildert.

1. „Wer" soll angewiesen werden?

Die Unklarheit der Fragestellung setzt auf der Seite der Weisungsempfänger fort. Nach der Fragestellung soll die Anweisung gerichtet werden an die „Vertreter der Kommune in der Bäder GmbH". Wer gehört dazu? Die Bäder GmbH hat mehrere Organe: die Gesellschafterversammlung, den Aufsichtsrat und den Geschäftsführer. Die „Vertreter der Kommune" sitzen nicht in der Bäder GmbH, sondern in deren Organen, also in der Gesellschafterversammlung und im Aufsichtsrat. Wer soll angewiesen werden: die Vertreter in der Gesellschafterversammlung oder die Vertreter im Aufsichtsrat oder die Vertreter in beiden Organen? Hierüber gibt die Fragestellung keine Auskunft. Man könnte wohl sagen, dass eben im Zweifel die Vertreter in beiden Organen angewiesen werden sollen. In diesem Falle wäre dann allerdings die weitere Frage die, ob eine Weisung an die Vertreter des Aufsichtsrates nicht entbehrlich ist, wenn die Vertreter der Gesellschaftsversammlung eine entsprechende Weisung erhalten und weisungsgemäß verfahren.

2. „Was" soll Inhalt der Weisung sein?

Unklar bleibt des weiteren, wozu die „Vertreter der Kommune" angewiesen werden sollen. Nach dem Wortlaut des Begehrens sollen sie für den Erhalt des Freizeitbades in seiner heutigen Form „stimmen". „Stimmen" können diese Vertreter aber nur, wenn eine solche Abstimmung ansteht. Doch davon kann keine Rede sein. Was den Aufsichtsrat anbetrifft, so hat eine Abstimmung über das neue Konzept bereits stattgefunden. Operativ befindet sich das Konzept noch im Planungsstadium und wird dort zuständigkeitsgemäß vom Geschäftsführer der Bäder GmbH umgesetzt. Eine Abstimmung ist insoweit im Aufsichtsrat nicht vorgesehen. Die Fragestellung bleibt also weit hinter ihrem Anliegen zurück. Die Formulierung hätte also, was die Weisung an die Aufsichtsratsmitglieder anbetrifft, lauten müssen, die dortigen „Vertreter der Kommune" sollten ihren Konzept-Beschluss wieder aufheben und den Geschäftsführer anweisen, die Arbeiten zur Umsetzung des Konzepts einzustellen. Was die „Vertreter der Kommune" in der Gesellschafterversammlung anbetrifft, so ist festzuhalten, dass die Gesellschafterversammlung zu dem neuen Konzept (noch)

keinen Beschluss gefasst hat und ein solcher Beschluss auch jedenfalls derzeit nicht vorgesehen ist. Für sie müsste also die Fragestellung so lauten, ob die „Vertreter der Kommune" angewiesen werden sollen, dass vom Aufsichtsrat beschlossene Konzept aufzuheben.

Die jetzige Antragsformulierung, die die Weisung auf das „Stimmen für den Erhalt" beschränkt, klammert die für das Bürgerbegehren bestehende Besonderheit aus, dass es nicht um ein (einseitiges) Abstimmen geht, sondern um eine Entscheidungsalternative. In der soeben wiedergegebenen sachangemessenen Fassung käme diese Besonderheit klar zum Ausdruck.

4. Unzutreffende Wiedergabe der Entscheidungsalternative

Aufgrund der Zweckbestimmung und Besonderheit des Bürgerbegehrens ist es unabdingbar, dass die Tatsachen, auf die es ankommt, nicht nur klar, sondern vor allem auch zutreffend wiedergegeben werden. Bürgerbegehren, die Tatsachen objektiv unrichtig wiedergeben, sind allein deswegen unzulässig. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Initiatoren in Täuschungsabsicht gehandelt haben oder nicht.

OVG Münster   NVwZ-RR 2002, 767

Es genügt, dass die Fragestellung den abstimmenden Bürgern eine unzutreffende Entscheidungsgrundlage vermittelt.

Nach der Fassung der Fragestellung sollen die „Vertreter der Kommune" dafür stimmen, „dass das Freizeit- und Spaßbad „aquafun" in seiner heutigen Form als Bad für alle Bevölkerungsgruppen erhalten bleibt".

Der Zusatz „in seiner heutigen Form" präzisiert das Begehren in sachgerechter Form, aber der Zusatz „für alle Bevölkerungsgruppen" erweckt den Eindruck, dass daran gedacht sei, mit dem neuen Konzept nicht mehr „alle Bevölkerungsgruppen" an der Nutzung des Freizeitbades zu beteiligen. Dieser Eindruck kann sich deshalb ergeben, weil die Alternative zum Erhalt des Schwimmbades ausgeklammert bleibt.

Dieses Konzept zeigt aber, dass auch nach der Neukonzeption vorgesehen ist, „allen Bevölkerungsgruppen" das Freizeitbad zur Nutzung offen zu halten.

5. Verdeutlichung der Fragestellung durch die Begründung und den Kostendeckungsvorschlag

Die dargestellten Unklarheiten und Irreführungen der Fassung der Fragestellung können auch nicht dadurch behoben werden, dass man sie mit der Begründung und/oder dem Kostendeckungsvorschlag zusammen betrachtet.

a)          Die Begründung des Begehrens enthält vier Sätze. Die ersten beiden Sätze enthalten allgemeine Feststellungen, die in jedem Prospekt für ein Freizeitbad stehen könnten und deshalb ohne Bezug zum Begehren sind. Der dritte Satz spricht von einem „Teilabriss" des Bades, welches dessen Attraktivität beeinträchtigen würde. Auch dieser Satz ist so inhaltsarm, dass er keine Elemente zur Verdeutlichung der Fragestellung zu liefern vermag. Andererseits ist die Verwendung des Ausdrucks „Teilabriss" zwar ebenfalls ohne konkreten Aussagewert, dafür aber geeignet, als negativer Begriff eher ablehnende Einstellungen zu wecken.

b)          Im Kostendeckungsvorschlag wird zwar ausdrücklich auf das Sanierungskonzept verwiesen, jedoch ohne dieses Konzept hinreichend zu konkretisieren. Im Wesentlichen ist nur von Kosten die Rede, nicht aber von den geplanten Neuordnungen, so dass auch die dortigen Ausführungen nicht geeignet sind, die Unklarheiten und Irreführungen der Fragestellung zu beheben.

6. Beurteilung der Fragestellung

Das vorliegende Bürgerbegehren ist schon deswegen unzulässig, weil die Fragestellung keine eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes wiedergibt, die es den abstimmenden Bürgern ermöglichen würde, eine

verantwortungsvolle und auf sachlichen Überlegungen gestützte Entscheidung zu

treffen.

Irreführend ist die Fragestellung,

-         weil sie die zu erteilende Weisung dem Rat der Stadt Radevormwald zuordnet,

-         weil sie außer Betracht lässt, dass es in Wahrheit nicht um eine einseitige Abstimmung, sondern um eine Entscheidungsaltemative geht,

-         weil der Eindruck erweckt wird, als ob die Neukonzeption nicht mehr vorsähe, dass das Freizeitbad „allen Bevölkerungsgruppen" zur Verfügung steht.

Unklarheiten ergeben sich

-         hinsichtlich der „Vertreter der Kommune", die angewiesen werden sollen,

-         hinsichtlich der Frage, wozu angewiesen werden soll,

-         was Inhalt der Weisung werden soll.

III. Zur Begründung des Bürgerbegehrens

Nach § 26 Abs.2 Satz 1 GO NW muss ein Bürgerbegehren neben der Fragestellung eine Begründung enthalten. Die Begründung soll die sachliche Entscheidungsgrundlage für die abstimmenden Bürger schaffen und ihnen eine verantwortungsvolle Entscheidung ermöglichen. Aus der Begründung müssen die Bürger erkennen können, worüber sie entscheiden sollen.

Wie schon früher dargetan, reicht die im vorliegenden Bürgerbegehren gegebene Begründung diesen Anforderungen nicht im Ansatz aus. Die Begründung erschöpft sich in allgemeinen Wendungen. Ihnen fehlt die hinreichende für eine Entscheidungsbildung notwendige konkrete Grundlage. Überdies werden mit dem Wort „Teilabriss" bewusst oder unbewusst negative Assoziationen erzeugt.

IV. Zum Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens

Sind mit der im Bürgerbegehren verlangten Maßnahme Kosten verbunden, so ist ein, Bürgerbegehren nur dann zulässig, wenn es zumindest eine überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung enthält.

Vgl. Klaus Ritqen. Bürgerbegehren und -entscheid in den Jahren 2002-2004, NWVBI. 2004, 441 ff. (442)

Der in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NW erforderliche „Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme" erfasst ohne weiteres jene Bürgerbegehren, mit denen die Verwirklichung eines kostenträchtigen Projektes angestrebt wird, etwa der Bau einer Sporthalle oder eines Schwimmbades. Doch darum geht es im vorliegenden Fall nicht. Das vorliegende Bürgerbegehren ist auf die Erhaltung des Freizeitbades „in seiner heutigen Form" gerichtet, will also gerade die für die geplante Neukonzeption des Freizeitbades notwendigen Investitionskosten vermeiden. Indessen geht es bei der Neukonzeption des Freizeitbades nicht in erster Linie um die erforderliche Investitionssumme, sondern um das Ziel, durch eine neue Angebotsstruktur die wirtschaftliche Existenz des Freizeitbades auf Dauer zu sichern. Konkret gesprochen soll das bislang zu verzeichnende jährliche Defizit um ca. 800.000,00 € vermindert werden. Nach dem Konzept der Bäder-GmbH kann das Freizeitbad nur dann fortgeführt werden, wenn diese Einsparung erreicht wird. Bei den finanziellen Auswirkungen des Bürgerbegehrens geht es also infolgedessen nicht -jedenfalls nicht in erster Linie- um die Höhe von Investitionskosten, sondern um Kosteneinsparungen. Ob auch „Einsparungen" zu den „Kosten der veranlagten Maßnahme" im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NW gehören, bedarf deshalb vorab der Klärung.

Der Begriff der „Kosten" im Sinne der vorgenannten Vorschrift darf nicht in einem engen betriebswirtschaftlichen Sinne verstanden, sondern muss nach dem Sinn und Zweck des gesetzlich vorgesehenen Kostendeckungsvorschlages erweiternd ausgelegt werden. Nach seinem Sinn und Zweck soll der Kostendeckungsvorschlag sicherstellen, dass die Bürger keine Maßnahme beschließen, ohne über die

Aufbringung der Mittel, die wegen der vermögensmindernden Folge die Maßnahme aufgewandt werden müssen.

OVG Münster NVWBI. 2004, 346 (347)

Entscheidend kommt es darauf an, ob mit der veranlagten Maßnahme (hier: Erhaltung des bisherigen Zustandes des Freizeitbades) eine Vermögensminderung verbunden ist. Dies ist nach dem Vorgesagten ohne weiteres zu bejahen, wenn man den Erhalt des Freizeitbades in „seiner heutigen Form" dem Konzept der Bäder-GmbH gegenüberstellt. Demzufolge kann auf einen Kostendeckungsvorschlag nicht verzichtet werden.

„Ein die Verantwortung der Gemeinde ernstnehmendes Bürgerbegehren darf im Interesse der Schonung der Gemeindevermögens keine Maßnahme ohne Rücksicht auf die Vermögensfolgen beschließen".

OVG Münster aaO.

Allerdings müssen die vermögensmindernden finanziellen Auswirkungen eine „Verantwortlichkeit aus der verlangten Maßnahme" begründen. Dies ist der Fall, wenn „ein Zurechnungszusammenhang zu verlangten Maßnahme" besteht.

OVG Münster aaO. Klaus Ritgen. Bürgerbegehren und -entscheid in den Jahren 2002-2004, NVWBI. 2004, 441 ff. (443)

Ein solcher die „Verantwortlichkeit" begründender „Zurechnungszusammenhang der verlangten Maßnahme" ist in dem vorliegenden Fall ohne weiteres zu bejahen. Die in Rede stehenden „kostenmindernden Maßnahmen" sind für das Konzept der Bäder-GmbH Hauptmotiv und Kernpunkt. Die „veranlagte Maßnahme" (Erhalt des Freizeitbades in seiner heutigen Form) steht dem entgegen, jedenfalls vom Standpunkt des Konzepts der Bäder-GmbH. Ohne Rücksicht darauf, von welchen Rechnungen für die Frage der Kostenminderung auszugehen ist, steht damit jedenfalls zunächst fest, dass ein Kostendeckungsvorschlag nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NW notwendig ist.

Ein Kostendeckungsvorschlag ist also für die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens notwendige Voraussetzung. Im Folgenden kann es demnach nur noch um die Frage gehen, ob der von den Initiatoren vorgelegte Kostendeckungsvorschlag den gesetzlichen Anforderungen genügt.

Der Kostendeckungsvorschlag als Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens soll nach seinem Sinn und Zweck den abstimmenden Bürgern vor Augen führen, dass ihre Abstimmung für die Gemeinde finanzielle Konsequenzen hat, für die sie mit ihrer Abstimmung die Verantwortung tragen. Aus diesem Grund ist zweierlei notwendig: zum einen muss erkennbar werden, um welche Höhe der Kosten es geht, zum anderen muss dargetan werden, wie diese Kosten gedeckt werden können. Insoweit kann allerdings ein betragsgenauer Deckungsvorschlag nicht verlangt werden, zumal Prognosen über Kosten für Maßnahmen und deren Auswirkungen, die erst in der Zukunft liegen, immer mit erheblichen Unsicherheiten befrachtet sind, besonders im finanziellen Bereich. Jedoch kann von den Initiatoren erwartet werden, dass sie sich einen Überblick über die finanzielle Situation ihrer Gemeinde verschaffen und dann „zumindest grundlegende Überlegungen darüber anstellen, wie eine anderweitige Deckung der Einnahmeausfälle herbeigeführt werden kann".

VG Köln NWVBL 2002, 319 (321)

Dies bedeutet für die Kostenvoranschläge, die die Ertragsfähigkeit unterschiedlicher Konzeptionen für die Strukturierung einer gemeindlichen Einrichtung betreffen, dass die auf der Grundlage der Konzeptionen zu schätzenden Rechnungen eine wenn auch grobe, so doch hinreichend plausibele und nachvollziehbare Grundlage haben müssen. „Ein ausreichender Kostendeckungsvorschlag muss demnach zumindest eine überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung enthalten."

OVG Münster NWVBL. 2003, 312 (315)

Der vorliegende hier in Betracht stehende Kostendeckungsvorschlag genügt diesen Anforderungen nicht.

Zutreffend ist der Ansatz des Kostendeckungsvorschlages, die kostenmindernden Maßnahmen des Konzepts der Bäder-GmbH mit dem eigenen Vorschlag der Initiatoren zu vergleichen. Ein solcher Vergleich setzt allerdings voraus, dass das Konzept der Bäder-GmbH hinreichend dargestellt und plausibel bestritten wird. Von beidem kann indessen keine Rede sein. Vom Bäder-Konzept wird lediglich gesagt, dass es von der Senkung eines Defizits in höhe von 800.000,00 € ausgehe, aber mit Verlusten von 900.000,00 € zu rechnen sei. Die Einsparungsquote wird also im Grundsatz nicht bestritten. Zur geplanten Neustrukturierung wird aber lediglich gesagt, dass die Initiatoren eine Erfolgsverbesserung in der genannten Höhe „für nicht erreichbar" halten. Die Kostenschätzungen des Konzepts der Bäder-GmbH werden also nicht immanent angegriffen. Vielmehr soll der Beweis durch eine Gegenrechnung geführt werden. Die Gegenrechnung besteht indes aus wenigen Zahlen über Kostenveränderungen und Erlösminderungen, die schon als solche nicht nachvollziehbar sind, weil ihnen jeglicher Begründungsansatz fehlt. Es kann deshalb auch nicht nachvollzogen werden, dass die vorgesehene Neustrukturierung mit einem Anstieg des Defizits in Höhe von 316.000,00 € verbunden sein werde. Diese Kostenrechnung ist nicht nur in den genannten Zahlenpositionen, sondern auch im Ergebnis nicht nachvollziehbar, weil nach der Lebenserfahrung nicht davon ausgegangen werden kann, dass ein Sanierungskonzept, welches unter Einschaltung eines fachkundigen Consulting-Unternehmens erarbeitet worden ist und welches dem Ziel der Steigerung der Ertragsfähigkeit des Freizeitbades dienen soll, so fehlerhaft sein soll, dass es das vorhandene Defizit, welches es vermindern soll, noch in erheblichem Maße erhöht. Nachvollziehbar wäre ein solches Resümee allenfalls dann, wenn dem Konzept grobe Schätzungsfehler nachgewiesen werden könnten, was dem Kostendeckungsvorschlag jedoch nicht zu entnehmen ist. Es fehlt deshalb dem Kostendeckungsvorschlag eine „zumindest überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung".

Im letzten Absatz des Kostendeckungsvorschlages führen die Initiatoren aus, dass das Defizit gesenkt werden könne, wenn bestehende Verflechtungen zwischen der Bäder-GmbH einerseits und den Stadtwerken andererseits beseitigt würden. Hierbei handelt es sich jedoch um organisatorische Vorstellungen, die weder mit dem Gegenstand des Bürgerbegehrens noch mit der Thematik des Kostendeckungsvorschlages Berührung haben.